La política del agua en España: viejos problemas y nuevos debates

EXISTE un refrán muy popular en Holanda que dice: «Dios creó el mundo, y los holandeses, Holanda». Es fácil entender qué sentido se le da a esta frase en un país que tiene casi la mitad de su territorio bajo el nivel del mar, defendido de las aguas por diques, pero siempre que lo he oído he pensado que era plenamente aplicable a España. El territorio español actual también es en buena aparte resultado de una ingente obra hidráulica, en parte de origen muy antiguo, aunque en su mayor parte construida a lo largo del siglo XX: en nuestro caso en lugar de hacer retroceder a las aguas, la tarea ha sido regularlas (embalses) y distribuirlas (canales). A finales del siglo XIX, el regeneracionista Joaquín Costa decía: «La política hidráulica expresa en cifra toda la política económica que cumple seguir a la Nación para redimirse. Una verdadera empresa nacional capaz de rehacer la geografía de la Patria». De resultas de esta visión, los diferentes regímenes políticos que se han sucedido a lo largo del siglo XX desarrollaron una ingente infraestructura hidráulica. Ni el sistema urbano, ni el sistema productivo (agrario, industrial o turístico), ni los paisajes de España son comprensibles sin tener en cuenta la profunda transformación del sistema hidrológico, que, como recientemente hemos ido dándonos cuenta, ha tenido unos costes económicos, sociales y ecológicos muy importantes; en el caso de estos últimos, auténticamente demoledores. Por eso el agua y la política de aguas en España, como en Holanda, son temas permanentes, con un perfil político desconocido en otros lugares.

El plan hidrológico que intentó aprobar sin éxito en 1995 el último gobierno de Felipe González, con la enorme red de trasvases (Sistema de Equilibrio Hidrológico Nacional) que preveía, fue la apoteosis final de esa gran política hidráulica. El segundo gobierno de Aznar intentó, también sin éxito, una fórmula algo reducida de este proyecto: el trasvase del Ebro, aprobado en 2001 y derogado en 2004. La traca final de la gran política hidráulica llegaba ya tarde, en un momento en el que las prioridades de la gestión del agua de la Unión Europea, en la que ya nos insertábamos, eran otras: la conservación o restauración de la calidad del agua y de sus ecosistemas asociados; la gestión integrada en cuencas hidrográficas a las que hay que incorporar las aguas costeras (la tradicional expresión «el agua que se pierde en el mar» deja de tener sentido); la gestión económicamente racional de los recursos, expresada en el principio de la responsabilidad de los usuarios y la recuperación de costes de los servicios del agua; la información y la participación pública activa del conjunto de la sociedad, más allá de la implicación de los usuarios directos (concesionarios de derechos de aguas: regantes, empresas hidroeléctricas, abastecimientos urbanos o industriales), que con formas poco democráticas ya habían sido incorporados en el modelo de política hidráulica clásico. Esta nueva racionalidad se formaliza en la Directiva Marco del Agua europea, que se aprobó en el año 2000 y en cuyo proceso de aplicación estamos completamente sumidos.

En estos últimos diez años, se han dejado sentir inercias de los viejos planteamientos y problemas, pero también avances esperanzadores. Entre las primeros destacan las resistencias presentadas a la aplicación de las ideas de la Directiva Marco del Agua, que sólo ha sido francamente aceptada e impulsada durante el periodo 2004-2008. De ahí los cuatro primeros años perdidos (2000-2004) y las vacilaciones y retrasos actuales en el desarrollo de los nuevos planes de cuenca que la Directiva ordena, con la notable excepción de las cuencas internas de Cataluña y Baleares; de ahí también la continuación de uno de los problemas fundamentales de la gestión del agua en España: la falta de control sobre los usos abusivos, lo que se ha dado en llamar el «desgobierno hidráulico», concretado en la continuación del crecimiento del regadío ilegal, principalmente a partir de aguas subterráneas, todo ello con graves impactos negativos sobre el agua y sus ecosistemas asociados. De ahí también una de las más graves lacras de la política del agua en España: la capacidad de los grupos de presión tradicionales (agrarios, hidroeléctricos) para oponerse a la revisión del vigente régimen económico-financiero del agua que, contra lo propugnado por la Directiva Marco, institucionaliza una importante subvención de costes, identificada desde hace años como uno de los factores explicativos de la excesiva presión sobre los recursos.

A estos viejos problemas se añade otros también graves, como la resistencia a la democratización de las estructuras de representación, con una presencia mínima de los agentes sociales (consumidores, ambientalistas, científicos…) más identificados con las nuevas orientaciones; o como la continuación de los tradicionales problemas de coordinación de la gestión del agua con las políticas sectoriales, a lo que se añade ahora las tensiones, que preocupan desde la perspectiva de la gestión integrada y ecosistémica del agua, entre la unidad de la cuenca hidrográfica y algunos aspectos de la evolución reciente de las competencias autonómicas en esta materia.

Pero también, hay que destacar importantes avances en el sector, como las indudables mejoras en la gestión de las sequías, con un claro contraste entre los efectos de los ciclos secos de 1991-1995 y 2004-2008, de similar intensidad pero de muy diferentes impactos sociales y económicos (muy inferiores los del segundo); o las destacadas mejoras en eficiencia (reducción de los consumos) derivados de los procesos de modernización de regadíos y de las mejoras de gestión de sistemas de abastecimiento urbanos de agua. En este último sentido, es de destacar que todavía no ha llegado a la opinión pública el hecho -muy esperanzador si se sabe mantener en el tiempo y no se contrarresta con otros procesos de expansión- de que la población española en los últimos años viene disminuyendo el consumo total de agua urbana.

Este es el telón de fondo del próximo VII Congreso ibérico de gestión y planificación del agua (Talavera de la Reina, 16-19 de febrero), organizado por la Fundación Nueva Cultura del Agua, que continuará impulsando el debate sobre el urgente cambio en las políticas del agua en España.

Leandro del Moral Ituarte es profesor de la Universidad de Sevilla y co-presidente del Comité científico del VII Congreso ibérico sobre gestión y planificación del agua de la FNCA